将深圳打造成为新型城镇化的空间样板

作者:孙永海

过去三十年,深圳在市场经济发展方面取得了非常可喜的成就,也给内地城市提供了围绕土地开发、产业升级、城市建设等方面的经验。然而,城市建设领域的成就主要集中在原特区内,虽然2004年已实现全市域范围内城市化,但原特区外城市建设距离新型城镇化的要求还有距离。新一届中央政府提出了新型城镇化的发展方向,强调以人为核心,实际上就是围绕人的需求,做好城市化和城镇化以及两者的统筹。未来三十年,深圳可以在新型城镇化方面再一次为内地城市做出榜样。

一、新型城镇化的要求与深圳一体化质量发展内涵一致

新型城镇化需要处理好城市的城市化,以及农村的城镇化,两者还要相互协调,即城乡统筹。

回顾深圳城市发展历程,从建设卫星城镇、到组团发展,再到新区成立,尽管一直努力促使外围城市副中心或次中心的形成,但由于市场规律、体制机制等多方面因素,到目前还没有成形。当前,深圳市进入了特区一体化发展阶段,并成立了光明、龙华、坪山、大鹏四个新区以及前海管委会,这为外围城镇发展提供了体制动力。同时,当前在社会经济转型发展的宏观背景下,深圳强调有质量的稳定增长和可持续的全面发展,这就使得特区一体化要真正走出一条内涵发展的道路,组团化发展成为必须坚持的基本形式。而这种组团化的空间格局,恰好包括了现代化城市和城镇(副中心和次中心)两种形态,并在一个市域内进行统筹,与新型城镇化的内涵要求相一致。

二、深圳要实现一体化质量发展所需要的外部条件

有经济学家认为,中国经济改革历史过程中,政府逐层放权,形成“县际竞争”的制度安排是中国经济发展奇迹的秘密所在,也同时是造成粗放发展、市场规则混乱的罪魁祸首。对地方政府的GDP考核,造成政府必须重视短期内的经济发展效果,难以将精力指向内涵式发展要求。在深圳这样民营经济发育很好的城市,政府将面临前所未有的挑战。

深圳未来要想走内涵发展道路,就必须首先破除GDP考核。

一般而言,GDP的稳定增长与社会的稳定和可持续发展联系在一起,关系国家安定,因此,被列为头等大事,不可动摇。问题是,若我们行政指令围绕在计划范畴内进行,即便再有效率,政府也可能难以与市场相比;也难以真正思考政府与市场和社会之间的界限,也就会在城市发展过程中与市场和社会之间存在越位、错位和缺位的现象。

三、组团化发展为新型城镇化提供空间形态样板

深圳区别于内地很多城市的一个重要特征是,深圳是一个在地理形态上多中心(原特区内轴带组团)、多组团城市,并且能够保持可持续的经济发展和城市繁荣。尽管,这一点有赖于香港经济辐射以及天然的地位特征,但是却让我们看到了理想的紧凑、多样化城市的踪影。问题是,未来我们如何在全市域范围内实现《深圳市城市总体规划2010-2020》中明确的:二个主中心、五个副中心和八个次中心城市空间格局?

(一)具体化的空间形态是整合城市管理力量、协调发展的前提

深圳在土地二次开发过程中,城市规划建设肩负两个使命:一是社会经济发展,利用存量获得增长空间;二是城市功能完善,特别是弥补城市发展过程中基础设施、公共配套的历史欠账。从实际操作角度来看,二次开发基本上是城市功能优化的最后机会,因此,客观上,从公共利益的角度,对于二次开发应该比一次开发更为慎重。问题是如此庞杂的社会经济系统,政府该从那个角度抓起,才能够既发展又更大限度的符合公共利益?

骨架公交系统及重大交通枢纽的规划建设,是一个值得推荐的选择,理由如下:一是交通枢纽是促进原特区外新城建设的重要引擎;二是通过交通枢纽综合开发所带来的城市触媒效应,逐步引导市场提高原特区外新城的吸引力;三是通过交通枢纽建设整合新城的公共交通体系;四是为城市土地开发以及其他社会经济发展提供明确的空间意向;五是为特区外新城发展提供了一个促进产业良性发展的基础条件。

(二)城市快速轨道交通是支撑外围中心发展的首选

《深圳市2030城市发展策略》中,从经济发展规律和城市土地价值使用的角度,极力倡导城市沿着原来特区内带状组团由东向西并最后沿珠江东岸发展轴优先发展,最后再发展深圳中部,再是东部。如今,二线关逐步消除,各新区政府成立,原特区外土地价格的不断攀升,深圳市选择了全境拓展的社会经济发展方式。城市规划与经济发展契合的设想已经发生转变,那么,如何能够真正促进原特区外新城中心的发展,就成为一个非常重要的课题,而且,发展方式一定需要转变。

交通基础设施是促进城市发展的重要支撑之一。从深圳发展历史上来看,当年滨河大道的开通直接刺激了南山区土地开发和经济发展,快速路建设是传统上一个选择。然而,近年来随着小汽车的迅猛增长,利用快速路建设支撑外围组团中心发展的模式已基本上不可行。1990年至2000年小汽车增长25万辆,不足如今一年的增长量,若以快速路引导,可能面临开通即拥堵的局面。第二种选择是地铁。传统的城市地铁,一般情况下服务于中心区向外扩展25公里左右范围出行,在此范围内,地铁以平均35公里/小时车速可以保证乘客通勤在1个小时内,而且,也符合其合理的运营长度。但是,光明、龙岗、坪山等新城距离中心的距离均在40公里左右,该范围必须构建城市快速轨道交通,平均时速要达到70公里/小时。因此,城市快速轨道交通是支撑外围中心组团发展的交通基础实施的首选。

(三)综合枢纽的高品质开发是实现中心形成的关键

要想在建设用地仅有890平方公里可建设用地上,聚集将近2000万管理人口,还能保持着良好的生态环境,紧凑发展是唯一的出路。紧凑发展的重要方式就是以轨道站点为核心TOD开发(公共交通为导向的开发transit-oriented development),形成“珠链式”的空间形态。也就是说,理想的空间模式是每个组团交通枢纽周边为高强度开发,其余空间开发强度逐渐减弱,组团与组团之间利用快速轨道、普速轨道连接,组团内部利用普速轨道、中运量、公交及慢行系统连接。不同的交通方式与土地开发的空间尺度相契合,枢纽周边500米范围内步行系统发达,人口聚集度最高,且主要使用步行。

从城市经济的角度来看,人口的聚集为外围组团中心商业培育提供了基础条件,而综合枢纽与城市中心区的便捷联系,用缩短时间的办法拉近了城市中心和外围组团的空间距离,又为办公外移提供了可能。这样才是真正意义上的低碳生态发展下的特区一体化。

四、创新政府和社会管理体制是组团化发展的保障

(一)政府管理要综合化

如果说组团化为政府管理提供空间形态的具体目标指向,则政府管理综合化是组团化空间发展的基本保障。组团化的内涵就是围绕主、副、次三级城市中心,形成集约高效的城市形态,而这种空间塑造需要多部门联合行动;需要交通与土地开发的配合,财政与开发体制配合,城市建设与产业转型的配合等等。

深圳城市发展历史上的“交通综合治理办公室”(以下简称综治办)是一个非常成功的案例。综治办属于深圳市政府办公厅一个办事机构,以市政府的名义统筹协调各个相关部门,当时的运作方式是以规划管理部门牵头,每2-3年针对城市发展情况开展一轮交通综合整治规划,提出“面向综合、面向实施、面向近期”的综合治理项目,并将任务分解到部门,由综治办统筹推进。市政府每年给予综治办专项经费支持。项目过程中,不仅改善了环境,提高了交通管理水平,还培养了一大批具有综合管理思维的干部,促进了不同部门之间的协同配合,提升了市政府整体管理水平。

面向未来,深圳进入了以存量发展的时期,更应该强调精细化的管理。建议参照综治办的组织模式,成立“城市综治办”。以节点打造为主要抓手,将交通、市政、公共配套、城市开发、公共环境、景观设计等多方面综合考虑,形成城市综合枢纽。

(二)政府促进社会自治

新一届中央政府放弃全能政府的思维,放手发动全社会的力量,参与社会治理。城市空间的利用和管理,归根结底还要靠市民的参与——政府出思路,出政策,主演是市场和社会。

问题是如何在城市错综复杂的发展过程中,找到一个抓手,能够统领全局,促进城市整体管理水平提升。城市停车管理是一个非常好的抓手。停车表面上看是一个交通问题,实质是一个社会管理问题。由于居住区的开发起初就没有界定停车位的权属问题,对小区的公共空间也没有一个使用权上的界定,结果是如梅林一村、莲花北小区等居住区,大量的小汽车占用小区道路、绿化地、甚至消防通道停车,不仅严重影响居住环境,更加带来非常大的安全隐患。市民关心的主要是停车问题,然而真的要出现火灾,则恐怕政府的公共安全责任就会被追究。所以,反思居住区的停车问题,不应该是政府花财政资金去解决,而是要关注消防安全以及公共环境。然而,现阶段政府出资解决停车位的思路还在上演,刺激了小汽车增长,让交通拥堵问题更难解决,同时,助长了社会的非理性。

世界上关于停车治理,典型经验有两个,一是日本的停车场法,通过购买车辆必须有合法停车位限制,来保证一辆车拥有一个车位;二是香港的建筑物管理条例等社区管理模式。通过小区的立案法团(相当于有法人资格的业主委员会)自治和严格的管理,实现一个车位只能停放一辆车。我们国家的法治环境还在逐步完善当中,但是我们有很强的体制优势,完全可以集中力量办大事,推动小区管理自治,政府大力扶持,并完善相关法规条例支撑。事实证明,凡是小区自治较好的,其小区环境也相对较好,比如南天一花园,即使是车辆拥有率很高情况下,小区架空层以及绿地仍然得以保留,这才是一个城市真正的竞争力。

五、建议

为推进深圳成为新型城镇化的空间样板,建议:(一)坚持组团化发展。规划构建以快速轨道交通为骨干,综合枢纽为节点,有机整合其他交通方式,并引导土地开发形成以枢纽为中心的组团空间,以此调整市政府和区政府之间的土地开发安排和财税关系。

(二)创新政府管理。建议设立城市综治办,以城市公共空间改善为抓手,规范停车秩序,推进社区自治。