“新常态”下,城市 规划何以安身立命?

作者:石 勇

新常态是“习式热词”之一。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。这是一种趋势性、不可逆的发展状态,意味着中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段。笔者理解新常态的主要特征表现为三个方面。一是中国经济总量基数已经很大,随着经济总量的不断攀升,我们将告别高速增长,进入经济增长速度持续放缓的“新常态”;二是经过三十多年的市场经济改革,我国民营经济占GDP总量的比重已超过 60%,市场经济已在中国深入人心,并已成为推动经济发展的主要力量,我们将彻底与传统的计划经济诀别,进入市场经济的“新常态”;三是经过三十多年粗放式快速发展,我国的生态环境处于严重污染的状态,我们将更加注重经济发展质量和城乡建设质量,进入大力治理环境污染的“新常态”。

对于各级政府来说,新常态意味着什么?“习李新政”已证明进入新常态意味着中央将拿出“壮士断腕”的勇气和决心,斩断政府伸向市场之手,简政放权,推进政府向现代服务型政府转型,以此释放改革红利、激发市场活力,推动社会经济的可持续发展。但简政放权绝不意味着放任不管,习近平总书记同时强调简政放权不能“自由落体”没人管。那么,在市场经济体制中,政府应该管什么呢?

合理的秩序是人类社会得以正常运转的基础。因此,德国弗莱堡学派创始人瓦尔特•欧肯认为政府应尽量避免直接干预市场经济过程,但它必须构建和维护符合市场经济规律的秩序。如政府确有必要干预市场,则干预政策必须是系统性的,而不能是特定性的或者选择性的,以限制利益集团的权力,维护市场秩序的公平正义。欧肯的学说回答了政府应该管什么,对构建二战后德国的社会市场经济秩序发挥了极其重要的影响,并对构建我国的社会主义市场经济秩序具有十分重要的借鉴意义。

城市规划(注:本文所指城市规划特指城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划[法定图则]、市政规划和交通规划等法定规划)构建城市发展建设的空间秩序,通过合理配置空间资源,促进各项城市建设活动的正外部性,消解各项建设活动的负外部性,实现城市的和谐、可持续发展。因此,城市规划构建的空间秩序事关城市的整体利益和长远利益,普适于所有城市建设活动主体,是包括政府自身在内的所有城市开发建设主体共同遵守的市场规则。这在客观上要求加强城市规划管理,坚持在规划面前所有开发主体一律平等的原则,以增强城市规划的严肃性和权威性,促进公平竞争。

但是,在现实中,在以GDP论英雄,一味追求发展速度的旧常态下,在眼花缭乱的各种眼前利益和各利益集团私利的蒙蔽下,城市规划被贴上阻碍经济发展的标签。规划的科学性、合理性、权威性和严肃性被践踏,滋生了大量违法建筑,一些需要合法审批的建设项目,特别是房地产项目,为追求自身利益最大化,找各种关系调整规划已成潜规则,这实际上是一种隐性的、非正式的对特定市场主体的财政补贴,必然导致市场主体之间的不公平竞争,增加市场交易成本,降低市场效率!这也是中国的城市政府之所以是世界上最繁忙的城市政府的重要原因。不必讳言,在这一过程中,城市规划身不由己、不知不觉迷失了自我,沦落为助长城市野蛮扩张的助推器!我们只有找回规划的自我,坚持在规划面前所有开发主体一律平等的原则,开发建设主体才能对其开发建设活动有稳定和明确的预期,减少无谓的公关,从而降低其交易成本,提高市场配置土地空间资源的效率。对于政府来说,坚持在规划面前所有开发主体一律平等的原则,将有利于切断政府直接干预企业微观事务这只“手”,把各级政府领导和职能部门从繁重的工作中解放出来,既有利于简政放权,也有利于维护市场的公平公正。因此,在新常态下,政府简政放权不能简单地搞“一刀切”,不能“自由落体”没人管,而应理清政府与市场的关系,进行理性的简政放权,做到收放适度,避免“过度市场化”。具体到城市规划管理领域,在合理减少城市规划审批环节和审批事项的同时,不但不应弱化城市规划管理,反而应加强城市规划管理。让城市规划回归本源,正常发挥其应有职能,是政府加强城市规划管理的目标所在,笔者认为,其着力点主要体现在以下四方面:

1、在规划编制环节,应坚持“以人为本”的原则,积极创新规划理念和工作方法,利用大数据等先进技术手段,切实加强公众参与,加强对城市发展的定量分析评估,以提高规划编制的科学性、合理性、权威性和严肃性。

2、在规划决策审批阶段,政府应顺应市场经济的客观要求,优化完善其决策审批制度,适度引进非政府背景的专家学者和社会贤达参与规划决策,增加规划决策的透明度,以提高规划决策的科学性、合理性、权威性和严肃性。

3、在规划实施阶段,应坚持在规划面前所有开发主体一律平等的原则,公平、严格执行规划,以维护规划的权威性和严肃性。对于因个案调整规划的申请,应严格按照相应规划的决策审批程序进行,以提高规划调整门槛,抑制利益集团的权力。

4、建立适时主动更新调整规划制度,对规划定期进行检讨评估,动态更新,以确保规划适应城市发展需求,与时俱进,更好地为城市可持续发展服务。